◎西南大学教育学院 陈利
摘 要：本文详细介绍了20世纪90年代以来澳大利亚公共职业教育经费引入市场化机制后的运作模式，并分析了其引入的背景及给澳大利亚整个职业教育系统带来的影响。
关键词：公共职业教育经费；管理；运作；评价
澳大利亚的教育管理体制及财政支付体制是由联邦政府、州政府共同完成的。联邦政府主要负责为高等教育机构提供全部经费，并对学前教育和技术与继续教育学院（TAFE）提供补充经费。而州政府则主要负责本州的学前教育、普通公立中小学教育和技术与继续教育学院教育提供经费，以及为私立中小学和学前教育中心提供适当经费补助。因而总的来说，公共职业教育经费的管理和拨付主要是由州政府来完成的，联邦政府把补充经费拨付给州政府，由州政府负责具体的拨付和分配。近年来，各州对于公共职业教育经费的拨付都采用了一种“准市场化”机制的管理与操作模式。这一模式的形成有其深刻的历史背景。
一、背景分析
1990年前，澳大利亚的职业教育基本上都是由“TAFE”来承担的。当时，职业教育（VET）在很大程度上就等同于“TAFE”，因而职业教育公共经费除了极少部分用于成人社区教育和土著民职业培训以外，都流向了各“TAFE”学院。政府对“TAFE”的运行负有不可推卸的责任，这一理念的正式文本始于1974年的“坎亘”报告（Kangan report）[1]。该报告认为，让每个公民都接受教育是社会的责任，职业教育应由政府负责，因而“TAFE”也应由政府统一规划、组织、协调，推动其运作。在这一理念下，TAFE的经费来源也就由政府全权负责。
这一资助模式却在20世纪90年代遭到置疑。1990年戴文森评论（Daveson review）认为市场化的经费拨付方式比行政集中分配模式更有益，并运用大量的经济理论及一些实证经验进行了证明，认为市场支付方式可以使职业教育更为多样而有效，能增进职业教育机构的责任心和危机感而致力于教学质量的提高，致力于以学生为中心的教育模式的探索[2]。他的这一思想，很快被各州及联邦政府采纳，并致力于营造一个竞争的职业教育环境。公共职业教育经费的拨付也逐渐转向市场机制。
因此，在1994－1998的政府职业教育五年规划中，即引进了一个关键的概念“效益”，强调经费投入与产出的比率及由此带来的价值。在具体措施上包括，开放培训市场，允许企业和私人参与职业教育培训市场，并用一定比例的公共经费作为竞争性经费，让“TAFE”和其它职业教育提供主体，平等竞争。在1998－2003年度的国家职业教育规划中，资金使用效益得到了进一步的强调，力求达到公共职业教育经费使用效益的最大化。其主要措施包括：有效利用教育基础设施，增加经费管理透明度和责任意识，加强研究和评估以不断改进政策和修正计划方案等。
在公共职业教育经费分配中引入市场机制在20世纪90年代的澳大利亚兴起不是偶然的，也不仅仅是出于对经济理论的偏好，而有更深刻的原因。科学技术的快速发展，以及市场的全球化极大的改变了劳动力市场结构，对劳动力的科技素养和适应能力，解决问题的能力等都提出了新的要求。技能的训练也不再一劳永逸，劳动者需要随时准备接受新的教育，因而对职业教育和培训的需求无论是在数量还是质量上都大大提升。不同年龄、不同层次人群对职业教育要求不相同，因而对职业教育模式也提出了新的挑战，仅仅依靠“TAFE”学院已经很难满足如此多样的要求。政府也感觉仅由一个主体投资职业教育已经力不从心，而需要多主体的参与，鼓励企业、个人等私人资本参与职业教育实为必要。因此，政府引进市场分配机制，用一小部分的公共职业经费参与市场竞争，无疑成为鼓励私立职业教育机构成立和发展的有力信号。而少量的公共经费却可以带动大量民间资本对职业教育的投入，这无疑是政府的最大收益。在理论上，竞争产生活力，私立职业教育机构的成立以及在一定程度上参与公共职业教育经费的竞争，对“TAFE”来说也是一个不小的刺激。
二、具体运作
在澳大利亚，公共职业教育经费的主要来源有：联邦和州政府拨款、学费、公立职业学院的服务收入（如，短期培训和咨询服务、开办合营企业、出售教育技术与教材等）。州政府的拨款占主要部分，一般在57％左右[3]：2004年占55.4％[4]。其次是联邦政府拨款，约为22％左右：2004年占22.2％。学院自身的服务性收入约为16%左右。学费收入一般为5％左右。
在分配程序上，首先由各州的职业教育委员会（STA），制定出年度的职业教育和培训方案。该委员会由职业教育提供者代表、政府代表、企业代表、产业界及各行业代表组成。方案的内容主要涉及年度职业教育的投入和产出目标，及相应的经费投入比例。该方案经州政府同意后纳入年度预算，再交由州职业教育部负责具体的拨付工作。具体的分配程序和方式可见下图[5]：
图1 澳大利亚公共职业教育经费拨付流程图
从图中可以看出，除了日常管理和运作经费（约占总经费的1－5％）之外，澳大利亚职业教育公共经费的拨付主要通过三种方式进行：
（1）经常性拨款，占公共职业经费的70－80％[6]。这类拨款只用于“TAFE”，覆盖“TAFE”的基础设施建设及教学等各个方面。但具体院校拨款数额的确定则由政府和各学院协商决定。其考虑的主要因素包括：当前地方对职业教育和培训的需求；学生的层次及分布状况；学院基础设施及教学资源的承载能力；政府对特殊职业培训的需求；学院的地理位置以及历年的办学绩效等。经双方协商，签署“年度资源分配协议”，形成正式文件。这个协议详细规定了政府拨付资金的数额和学院为此而需达到的教学任务。资金数额不是根据学院课程设置和教学项目来确定的，而是根据学院提供一小时培训所需的平均成本来计算的。因为课程与项目的多样性及传授方法的差异，难以确定完成某项培训项目或课程任务的具体花费。其计算标准主要根据学院历年的小时成本为参照。
（2）用户选择拨款，约占总经费的10－20％。这项拨款主要是针对“新学徒”制的实施而产生的。根据个体的培训合同，这些资金既可以流向公立职业教育机构也可能流向私立职业教育机构。其具体金额根据各州的职业教育政策及偏好，以及职业教育机构接受的学生数量、教学质量、培训成本等确定。但这些拨款在确定之后并不是一次性拨付的，而是根据提供者的办学绩效（如，是否完成培训计划、学成率、教学质量等）分期拨付。自这项改革开始以来，此类经费大多仍流向了公立职业教育机构。因为，长期以来各企业与公立职业教育机构之间已经形成了良好的合作关系，公立机构长期以来在政府的强力支持下大多比私立机构设备先进、教学资源丰富，更有利于学徒培训，特别是传统技能的培训。这类技能的培训比新兴的信息技术学徒、商业销售和文员的培训成本要高。再加之公立机构在数量和分布上也占据着主要地位，因而其培训人员自然多于私立职业教育机构。
（3）项目拨款（或竞争性拨款），约占总经费的5－10％。这类拨款由公、私立教育提供者通过竞标获得，是最开放的市场分配模式。这类拨款首要考虑的培训内容为：产业界和政府优先发展的职业教育和培训项目，短缺人才的培训项目，出于公平考虑而以特殊人群为对象的职业教育项目。中标者所应获得的经费数额的确定及支付方式则与用户选择经费拨款一致。
通过市场机制的引入，澳大利亚公共职业教育经费的流向也发生了一些改变。对于TAFE而言，尽管通过非竞争渠道获得的公共职业教育经费（经常性拨款）仍是其主要的经费来源，但TAFE也逐步走向市场化。如在2001年，TAFE通过准市场机制获得的公共职业教育经费占其总经费的13％，而完全通过商业市场获得的经费已经达到其总经费的16％。而对于许多非TAFE机构而言，虽然学费仍是其主要的经费来源，但有越来越多的机构把通过准市场机制获得的公共经费作为其一个重要的经费来源。而公共职业教育经费在流向上确实也越来越多的流向非TAFE机构。如1997－2001年，尽管总的公共职业教育下降了2.4％，但流向非TAFE机构的公共经费却上升了87％，其占总公共经费的比例由5.4％上升到9.8％[7]。虽然这种“准市场”机制，并没有从根本上改变公共职业教育经费的分配格局，但给澳大利亚的职业教育系统仍带来了很大的影响。
三、影响分析
让市场机制参与公共职业教育经费的分配，从理论上具有良好的效果，在澳大利亚的具体实践中也产生了良好的效应，但并不完美。许多州的经费主管部门发现，要求他们处在一个公开的市场上而能做到合理的分配很不容易。他们发现自己很难把握与公立职业教育机构的关系，因为一方面他们有责任为公立职业教育机构提供经费来源，另一方面他们又不得不与公立职业教育机构保持距离，维持客观的合作关系。而许多公立职业教育机构也发现他们越来越难应付财政困扰，因为他们负有为本地区产业界培养合格人才的责任，他们理应保持高质量的教学，承担着更多高成本的培训项目，但如此他们与私立职业教育机构相比就需承载更多的经济负荷。那么这一机制的引入，到底给澳大利亚职业教育系统带来了些什么影响呢？安德森（Damon Anderson）的研究表明[8]：
1．市场机制的引入大大扩展了澳大利亚职业教育培训市场。1994年在澳大利亚注册登记的职业教育机构为1209所，而2001年就上升至4306所。在地域上也得到扩展，尽管有2/3的职业教育机构仍在城区，但自市场机制引入后，在乡村和偏远地区新成立的职业教育机构却多于城区。此外，海外市场也成为各职业教育机构发展的重点。有超过7/10的TAFE和1/10的非TAFE机构参与海外职业培训市场，而来自海外的经费收入已经成为11％的TAFE和7％的非TAFE职业教育机构的主要经济来源，特别是商业学院参与海外市场的比例最高。在培训内容上也得到了扩展，更多职业教育机构不仅立足于本地经济社会发展需求，而更多地参与到全国性的职业教育项目中。2001年63％的职业教育机构（含TAFE和其他私立职业教育机构）和89％的TAFE学院至少有3/4的培训内容为国家职业教育项目。
2．增加了职业教育的灵活性和创新性。机构数量的扩展，也带来了内容的创新，许多新的职业教育方式产生，以吸引和满足多样的职业教育需求。从而增加了用户的选择机会。但对于具体的群体和地域而言，发展也不平衡，如自费生（full－fee－paying clients）的选择度和机会则要大于公费生（government－funded student）。而乡村和偏远地区的人们由于地理位置的限制和培训市场的有限在选择机会上仍然没有明显的提高。
3．增强了内部管理效率但总体成本并没有明显的下降。市场机制的一个首要目标就是效率优先，因而市场机制的引入确实促使了许多职业教育机构内部管理的科学化和理性化，提高了运作效率。但实际成本却并没有得到实质上的降低，因为市场机制的不确定性和程序的复杂性，使许多机构不得不把节省下来的内部管理费用转移到外部的管理上，如信息的发布、公关事务的增加。因而有一半以上的职业教育机构反映他们的总体管理费用上升了，TAFE上升的幅度更大一些。
4．质量改善不尽人意。在竞争的机制下，许多学校采取了节约成本的方法以提高资金使用效益。但有很多机构节约的成本主要体现为：降低培训项目开发经费；教育基础设施的维修费用；学生管理服务费用。如果是在防止浪费和无用消耗上，这对教学质量不会有影响，但是如果超过一定的量，这无疑会对教学产生不利的影响。但困难的是这个量是很难把握的。在效率优先的理念下，更是如此。如很多职业教育提供者反映，他们的培训已更多倾向于商业利益驱动而非教育理念的驱动。因而许多职业教育机构反映，特别是TAFE机构，在培训质量上有所下降，但相反的是，非TAFE机构的质量却有所上升。这或许与其前期的组织结构有关，TAFE学院在长期的无竞争环境中成长，在应对市场竞争上还需要一个机构重组的过渡期。
5．教育公平难以保障。妇女、失业者和残障人群接受职业教育的状况并没有得到改善，相反却有所降低。尽管各职业教育机构在市场灵敏度和灵活性上增强了，但出于利益的考虑，他们并不乐意向这些弱势群体开放。这对TAFE机构和乡村地区的职业教育机构而言更为明显。许多机构也承认更为关注自身眼前的利益，而对社会责任和长远利益的关注则不足。有6/10的TAFE学院和占整体职业教育系统4/10的机构认为效率重于公平。这也印证了安迪．格林的理论，即市场竞争，只会增加本来就处于有利地位的人的积分。
四、评价
市场机制的引入确实给澳大利亚职业教育带来了新的活力，扩大了职业教育市场，增进了职业教育的多样性和灵活性，但是其效果对于不同的群体影响也不同。尽管自20世纪90年代中期，澳大利亚引入市场机制参与公共职业教育经费以来不过十年左右，要肯定的给出一个结论是不太可能的，但有一点仍值得注意，市场的效率优先原则对教育质量和教育公平必然带来挑战。
安迪．格林在论及基础教育市场化论时认为，市场化并不一定像一些学者所期待的那样，竞争不一定能够有利于优良的、多样的基础教育的产生。因为竞争所带来的自主性可能在激励教职员工，增强他们的责任感方面有所受益，但同样也可能使教师和校长的负担加重，加重他们在自己并不擅长的管理市场和筹措资金等领域的责任，最后会导致他们没有精力完成教育这项本职工作。面向市场，使商业文化成为学校的价值取向对受教育者也并不是有利的[9]。虽然她的这些观点都是针对基础教育而言的，但在很大程度上在澳大利亚的职业教育改革中得到了印证。
每一种模式都不会是完美的，市场机制在激活市场、提高效率和多样性方面的成果是显著的，但其效率优先原则对一些本来处于不利地位的人群可能会导致更大的不利。如何在保证市场机制活力的同时，防止它的一些负面影响还值得进行进一步的研究。
注释：
[1][2][8] Damon Anderson．Measuring the impact and outcomes of market reform in VET[J/OL]．http://www.ncver.edu.au/research/proj/nr2202.pdf 2006－3－1
[7]本段中的数据均来自于Damon Anderson．Measuring the impact and outcomes of market reform in VET[J/OL]．http://www.ncver.edu.au/research/proj/nr2202.pdf．2006－3－1
[3] [6]及本文中未标明其它出处的概率数据均来自于Ross Adans．Allocation of VET funding by state training authorities[J]．http://www.ncver.edu.au/research/proj/nr2202.pdf 2006－3－1
[5] Ross Adans．Allocation of VET funding by state training authorities[J]．http://www.ncver.edu.au/research/proj/nr2202.pdf 2006－3－1
[4]及该段中的2004年数据均来自于Australian Vocational Education and Trailing Statistics：
Financial information 2004 [R]．http://www.ncver.edu.au/statistic/31210.html 2006－3－1
[9]安迪·格林著，朱旭东、徐卫红译．教育、全球化与民族国家[M]．北京：教育科学出版社，2004：22－26
