◎浙江省教育厅 鲍学军 徐伟标 高迎春 张惠平
为进一步推动我省新时期社区教育和成人培训工作，近期我们组织开展了专题调研活动，对全省城乡社区教育和成人教育培训等工作进行了回顾总结，就工作中取得的成绩和存在的问题进行了分析研究，并就下一阶段我省城乡社区教育和成人教育培训工作的思路提出了一些设想。
一、基本情况
我省成人教育工作源起于解放初的工农教育和扫盲教育。随着城乡青壮年文盲扫盲任务的基本完成，从80年代起，逐步发展起成人中等、高等教育和各类社区教育。1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出开展社区教育实验，建立和完善终身教育体系。2001年，我省杭州市下城区和宁波市鄞州区被教育部确定为全国首批社区教育实验区，率先开展社区教育实验工作。党的十六大和十七大提出构建终身教育体系，建设全民学习、终身学习的学习型社会的要求以后，我省各地城乡社区教育加快了发展步伐，各类成人教育和培训工作蓬勃开展，社区教育、成人教育已逐步成为继义务教育、高中段教育、高等教育以后的一个新的教育增长点，发挥着越来越重要的作用。
目前，我省城乡社区教育走在全国前列，与上海市、江苏省并驾齐驱，同处第一方阵。全省11个设区市建立了社区大学，县级社区学院达77所，乡镇（街道）社区学校达1219所，村（社区）市民学校达13255所，其中，国家级社区教育示范区8个（约占全国总数的12%），国家级社区教育实验区9个，并建有一批省、市级社区教育示范区和实验区（实验单位），初步形成了以国家级和省级社区教育示范区和实验区为引领，以市、县(市、区）社区学院为龙头，以镇街社区学校为骨干，辐射村居的城乡社区教育网络。在成人教育培训方面，目前有成人高校10所，成人中专59所，成人技术培训学校5790余所。成人高等学历教育在校生约27万人，成人中专在校生约3.8万人，成人技术培训学校在校生约358万人。同时，各类机关组织和企事业单位的继续教育、职工教育普遍开展，成人教育培训工作得到越来越多的重视。
二、主要做法与成效
近年来，我省各地以社区教育实验为抓手，通过党政推动、资源整合、机制创新、政策支持、加强指导，丰富学习资源，完善服务平台，积极开展面向社会的各类成人教育培训，努力满足城乡居民多样化的学习需求，城乡社区教育和成人教育培训工作取得了明显成效。
（一）党政推动，部门协作，社区教育稳步推进
党的十六大以后，我省各级党委、政府对城乡社区教育发展和学习型社会创建工作日益重视，不少地区将其列入教育事业发展规划。同时，加强组织领导和工作指导，强化党委、政府的推动力度，注重发挥各部门的组织合力。一些社区教育试点地区出台了一系列关于加快城乡社区教育发展的政策文件，成立了由党委、政府领导任正、副组长的社区教育工作领导小组或指导委员会，统筹协调本地区社区教育的发展规划和政策措施。各级教育行政部门还明确专门机构和人员负责社区教育的日常管理和业务指导，初步形成了“党政统筹领导、教育部门主管、有关部门配合”的社区教育管理体制。
2005年，省教育厅会同省委宣传部等六部门召开全省社区教育工作会议，省委副书记梁平波、副省长陈加元到会讲话。会后，下发了《关于开展构建学习型社会推进学习型社区建设工作的若干意见》（浙委办〔2005〕64号），提出“到2005年底，全省经济发达市县的城区普遍开展社区教育，经济欠发达市县的城区和经济发达市县的农村普及面达50%以上；到2010年，经济发达市县城乡社区教育全面普及，经济欠发达市县的城区普及达90%以上、农村达60%以上。努力构建一批国家、省、市级社区教育实验区和示范区。”目前，这一目标基本达到。社区教育已从经济发达地区向欠发达地区、从城市向农村逐步推进。
（二）整合资源，加强基础，城乡社区教育网络基本形成
1. 整合辖区内资源，建立城区社区教育网络。目前，我省杭州、宁波等大多数城区充分利用城区学校布局调整过程中的教育存量，或街道、社区的现有教育文化场所，建立独立的社区教育中心或社区学校；同时，组织中小学校、青少年宫、图书馆、体育馆、科技馆、博物馆等定期向居民开放，方便居民学习。我省社区教育示范区均以此率先形成了遍布全区的社区教育网络。
2. 以乡镇成人文化技术学校为基础，建立农村社区教育网络。乡镇成人文化技术学校（以下简称乡镇成校）是农村社区教育的发展基础。近年来，我厅十分重视乡镇成校建设，加强指导和培训，制定评估标准，每年评选一定数量的示范乡镇成校并予以奖励。我省县、乡镇政府也很重视乡镇成校建设，在教学设施、办学经费、人员队伍等方面给予扶持和保障，加快乡镇成校的建设，并以此推进农村社区教育发展。目前，我省有乡镇成校1270余所，其中与乡镇成校合建的乡镇社区学校919所、村（社区）市民学校8868所，初步构建了农村社区教育网络。许多乡镇成校通过加强与当地文化活动中心资源整合，逐步发展成为乡镇社区教育中心，积极发挥了乡镇成校在农村社区教育中的作用。
3. 依托电大等现有教育资源，建立社区教育机构。在社区教育网络建设过程中，为了加快建设进度，提高网络建设的效益，我厅积极推动，依托广播电视大学（以下简称电大）系统建立了省社区教育指导中心、市级社区大学（城市大学）、县级社区学院三级社区教育网络，目前依托电大系统建立的社区教育机构有54个。这项工作在全国处于领先位置。这些机构不仅面向辖区居民开展各类教育培训，而且在社区教育的理论研究、资源建设、业务指导等方面发挥了龙头作用。
（三）创新机制，丰富内容，社区教育和成人培训活动蓬勃展开
1. 以专题活动为载体，广泛宣传社区教育。2008年，我厅会同有关单位在全省举办了“全民终身学习活动周”。此外，近年来我省杭州、宁波等地通过定期举办“全民终身学习活动周”、“终身教育节”、“社区教育节”、“全民读书月”等活动，全面展示社区教育成果，广泛宣传构建终身教育体系、建设学习型社会的重要意义，激发城乡社区居民学习欲望和学习热情，吸引他们积极参与社区教育活动，为城乡社区教育的发展营造了良好的社会氛围。2008
2. 突出重点，大力开展各类教育培训。我省各地紧贴当地社区发展和居民需求，创造性地开展了特色化、多样化、系列化的社区教育活动。
在城区，突出把下岗待业人员、进城农民工就业创业技能培训、退役士兵职业技能培训等作为重要任务；突出把党员教育培训、公民意识教育、文明素质教育、社会文化生活教育作为重要内容；突出把青少年社区教育、老年教育作为重要方面，逐步形成了一批在省内外有一定影响的社区教育特色品牌。如杭州市下城区的“市民大课堂”、杭州市萧山区的“十分钟学习圈”、宁波市江东区的“四点钟学校”、义乌市的“经商人员培训”、平湖市的“企业车间化学校”等。
在农村，突出农村劳动力素质培训。2004年省委、省政府提出组织实施“千万农村劳动力素质培训工程”和农村劳动力转移培训“阳光工程”，我省各地乡镇成校和村（社区）市民学校积极参与和承担，发挥了主力军作用。乡镇成校紧贴农民的需求，开展农业生产（包括种、养、加工等）技术、职业技术等级提升、农民转移适应能力提升、农民素质整体提升培训等，有力地促进了农民的增产增收和新农村建设。2010年，各类农村劳动力素质培训合计189.7万人，占劳动力人口比例8.5%，其中，开展农村劳动力转移培训77.5万人；583所乡镇成校被县级以上政府确定为农村劳动力素质培训基地。2006年我省还全面开展了农村预备劳动力培训，2008年按照省政府主要领导的意见，组织开展了成人“双证制”教育培训，2010年组织了12.1万人参加成人“双证制”教育培训，其中有6.6万人顺利取得相应的职业技能证书和学历证书。此外，近年来，我厅通过开展社区教育和各类成人教育培训，积极参与并推动社会主义新农村建设，连续几年在省委、省政府对新农村建设考核中获得优秀。
3. 强化项目实验和宏观指导，积极开展社区教育研究和实践探索。近年来，我省每年组织开展社区教育实验项目和优秀论文评选活动，评选并推广了一批省级优秀社区教育实验项目和优秀论文，以此推动社区教育的理论研究和实验探索工作。同时，充分发挥电大在发展社区教育中的作用，2008年我省依托省电大成立了“浙江省社区教育指导中心”。 2010年《社区教育研究》内刊获批，以此为载体，进一步加强社区教育研究与指导，努力提升社区教育水平。
（四）加大支持，加快建设，社区教育保障体系不断完善
1. 初步构建了一支社区教育工作队伍。目前，我省社区教育工作者中，专职教师2450人，兼职教师1.2万人，志愿者5.7万人，初步建立了一支以专职人员为骨干、兼职人员和志愿者为依托的社区教育管理队伍和教师队伍。在实践过程中，一些地方积极探索，创造出许多好经验。如杭州市下城区、宁波市江东区等地分别实施“社区教育学校联络人”、“教育后备干部进街道”制度，选派教育骨干到街道担任社区教育专职干部，指导社区开展教育培训；杭州市上城区规定辖区内教师都必须为社区教育提供规定时间的义务服务，并计入师德培训学分。
2. 社区教育经费有了一定保障。目前，我省国家级社区教育示范区、实验区普遍实现按人均不低于1元的标准划拨社区教育经费，列入地方财政预算。2004年起，杭州市上城区每年安排财政预算300多万元，用于向市民免费发放“终身教育券”，组织开展7大类市民教育培训。2009年，杭州市拱墅区率先实行市民“学习金”制度，为每位市民设立了20元的“学习金”，供市民参加各种培训和网上学习使用。宁波市、湖州市等地也出台了相关政策，确保了社区教育经费。
3. 数字化学习平台及学习资源有了一定基础。随着近年来社区教育的不断推进，我省社区教育资源的现代化建设提上日程，一些地区以数字化学习平台建设和网络学习资源开发为重点，积极推动城乡社区居民数字化学习。2008年以来，省级层面上已通过省电大社区教育指导中心建设“浙江社区教育网”，搭建全省社区教育信息发布平台和学习资源库。杭州市拱墅区、上城区和宁波慈溪市先后开通“一键通”、“E学网”和“99学吧”等学习平台，为市民提供丰富的网上学习课程，方便城乡社区居民自主学习。同时，发放“市民学习卡”，建立电子“学分银行”系统，对社区居民参加培训和网上自主学习进行有效管理，为全省构建数字化学习平台奠定了一定基础。
总之，通过近几年的快速发展，我省城乡社区教育和成人教育不仅自身建设取得明显成效，而且通过城乡社区教育和成人教育培养培训了一大批实用人才，有力地提高了劳动力特别是农村劳动力的素质，有力地促进了当地经济社会的发展，有力地提升了城乡社区居民的生活品质，为构建和谐社会、促进社会稳定、实施“两创”总战略发挥了积极作用。
三、主要困难和问题
尽管我省在发展城乡社区教育和成人教育培训方面已进行了许多有益的探索和实践，但相比学校教育而言，城乡社区教育和成人教育培训尚处在探索、实验阶段，与我省经济社会发展的要求、与城乡社区居民的需求还不相适应，面临着不少困难和问题。
（一）社区教育和成人教育培训工作还摆不上重要位置。目前，我省发达地区特别是城区的社区教育、成人教育培训工作与上海市、江苏省等地的城区处于同一水平，但在我省欠发达地区和广大农村仍处于初步发展阶段。教育发展具有一定阶段性。当前，各级政府和教育部门的首要任务是保证占人口六分之一的青少年、幼儿教育，而对占人口六分之五的成人教育培训工作尚无很大精力关心。各地工作发展不平衡，社区教育、成人教育培训得到重视并取得较大成绩的大多是发达的城市地区和经济强县，这些地区已先后完成义务教育、高中段教育和幼儿教育任务，有足够的精力和财力来开展社区教育及各类成人教育培训。而在不少经济欠发达地区政府、教育部门对这项工作关心重视不够，资源配置存在许多困难。
（二）工作内涵不够清晰。大力开展各类成人教育培训是构建终身教育体系、建设学习型社会的基础，但具体工作中存在不少模糊和争论，主要问题：一是职责不清。成人教育培训对象过于庞大，教育部门通常以学校教育为载体，开展学历教育和各类培训，近几年开展城乡职工、农民培训、双证制、预备劳动力培训等，职能已远远超出教育部门工作范围，如果进一步扩大培训对象，在机构、职能等方面存在不相适应之处。二是对象不明。成人教育培训对象分散于社会各界，年龄跨度大，涉及行业、单位多，各部门也在搞培训，主管部门也多。教育行政部门很难清楚界定自己的工作对象。三是组织不易。浙江民营企业多，中小企业也多。成人教育培训对象绝大多数已参加社会工作，由于目前国家对于职业培训、持证上岗、继续教育的刚性要求并不明确，所以除少数人外，绝大多数人员接受继续教育、岗位培训的意愿并不强烈。尽管这几年我厅通过社区教育这一平台来加以组织和推动，但仍存在不少困难。从“要我学”到“我要学”的学习型社会的形成尚需时日。四是水平不高。由于社区教育、成人教育培训尚属探索阶段，既无明确的工作领域，也无明确的工作内涵，所以各种课程教育质量水平还不够高，针对性还不够强。
（三）管理力量较为薄弱。突出表现在教育行政部门管理力量严重不足。目前，推进社区教育、构建学习型社会工作往往是教育行政部门在唱独角戏，教育行政部门由“主管”、“牵头”变为“独角”，以现有的力量难以承担现在所赋予的职责和任务。我省绝大多数教育行政部门没有独立负责成人教育和社区教育的机构，多数是相关处（科）室兼管，且工作人员有限。以我厅为例，1993年机构改革前，我省单独设立成人教育委员会和成人教育办公室，在与省教育厅合并成立省教育委员会之前仅成人教育办公室就有30多人。在2000年全省机构调整前我厅还专设成人教育办公室，负责成人教育和社区教育等工作，后按照“三定方案”该机构撤销，相关工作由职业教育与成人教育处负责。目前全处共7人，但其中仅1人负责成人教育和社区教育的有关工作。与此相比较，相邻的上海市教委在前几年设立了终身教育处，有专职人员6名；江苏省教育厅设立了社会教育处，有专职人员4名，且上海、江苏两地均有专项工作经费。以我厅目前的机构和人员配备，难以承担全省社区教育的“主管”之职。同样，各级社区教育机构普遍存在人员配备不足的情况，尤其各县、市人员编制、职能更难以适应工作需要。在欠发达地区和多数农村，社区教育服务体系不完善，教育教学资源严重不足，缺少教学支持服务，社区教育机构难以建立。不少已建立社区教育机构的地方，社区教育机构的“名分”没有得到切实解决，难以有效开展相关活动。
（四）制度和政策体系不够健全。目前我国终身教育、学习型社会建设方面采取的是以发达地区试点带动其他地区发展的策略，还缺少法律法规层面的制度设计和规划，教育部门也没有明确规范的工作要求，没有真正形成有制度保障的常规工作体系，制度化建设落后于事业发展。为此，一些省市也进行了一些探索。如福建省人大常委会2005年颁布了《福建省终身教育促进条例》，成为国内首个颁布终身教育法规的省份；上海市成立了“推进学习型社会建设指导委员会”，由市委主要领导担任委员会主任，出台了相关保障措施，2011年1 月颁布《上海市终身教育促进条例》，并将于５月１日起实施。上海还为此专门成立机构，落实了人员编制等。但从全国看，制度和法制体系都不够健全。
（五）经费保障远未到位。社区教育和成人教育培训是一项社会公益事业，需要政府财政经费的保障。相关统计数据显示，虽然在政策上明确了建立“政府拨一点、社会筹一点、单位拿一点、个人出一点”的“四个一点”经费保障机制，但具体落实有较大差距，经费保障机制尚未形成。省级无社区教育专项经费，前几年对评上省级乡镇示范成校的有专项奖励，这几年没有落实，企业提取职工教育经费等规定也未得到很好落实。
（六）师资队伍难以适应事业发展需要。我国长期形成的学校教育序列中并没有社区教育机构，因此社区教育的专职工作人员，特别是大批教师一直只能参照中小学教师的待遇标准。随着绩效工资的实施，上述人员的待遇政策不明朗，另外职称评审系列也不明确，一定程度上影响了教师投身社区教育的工作热情和效率，影响了社区教育师资队伍的建设质量和稳定性。
四、下步工作设想与建议
“十二五”时期是我省经济社会发展的重要战略机遇期。国家教育规划纲要提出，要“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。”我省教育规划纲要也提出，要“全面推进继续教育和终身教育体系建设”。加快终身教育体系建设既是党委政府的要求，也是经济社会发展和产业转型升级的要求，同时也符合群众日益增长的教育文化需求。特别是从近几年人口普查和新农村建设的部分指标来看，我省平均受教育年龄偏低，反映了存量人口受教育程度“历史欠帐”的问题。我们要深入贯彻科学发展观，按照构建终身教育体系、学习型社会的要求，以促进城乡社区居民的全面发展为目标，面向基层、面向农村，强化内涵建设，着眼于提升劳动力素质和生活品质，打造具有浙江特色的城乡社区教育和成人教育培训新模式，努力构建继续教育和终身教育体系，为经济社会发展服务。
（一）工作设想
在工作中，要坚持重心向下，把发展县、乡、村的社区、成人教育培训作为工作重点；要坚持内涵发展为主，注重实效，提高教育培训的针对性、有效性；要坚持改革创新，调动基层的积极性，总结经验，以点带面，逐步推进。通过努力，初步建立起一个能基本适应浙江省经济社会发展要求，基本满足城乡社区居民需求，开放、灵活、城乡一体的社区教育和成人教育培训体系。
重点要做好以下几项工作：
1. 广泛宣传、积极推进继续教育和终身教育。充分利用网络、广播、电视和报刊等各种媒体，在全社会广泛宣传终身教育理念，鼓励个人以多种形式接受继续教育，支持用人单位为从业人员接受继续教育提供条件，推进继续教育与工作考核、岗位聘用、职称评聘、职业注册相衔接；使继续教育成为社会成员的普遍追求，使读书学习成为广大人民群众的生活方式，加快建设人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会。
2. 多形式发展继续教育。大力发展多种形式的成人高等、中等职业教育，配合、协调省有关部门、机关企事业单位和社会组织参与开发面向社会的教育资源，充分发挥公共文化机构、新闻媒体的社会教育作用。逐步建立各类教育资源开放共享机制。坚持学历教育和非学历教育并举，大力开展岗位培训、社区教育、农村成人教育和老年教育等非学历教育。实现增强能力和丰富生活并重，积极组织各种与群众生活密切相关的餐饮娱乐、旅游休闲、文化体育、医疗保健等灵活多样的教育活动，满足人民群众的学习需要。
3. 加强继续教育公共平台和网络建设。以省电大为基础，加快建设浙江开放大学。由省社区教育指导中心牵头，以浙江社区教育网为主干，整合杭州、宁波等地已建成的现代远程教育平台和网络资源，大力开展数字化远程教育，建设远程开放教育公共服务平台，建立健全省、市、县、乡镇（街道）综合性学习网站或社区教育网站，努力为各类学习者提供方便、灵活、人性化的学习机会和环境。新建一批国家和省级社区教育示范区、实验区和城乡社区示范学校，提高社区教育的水平和质量。建设好一批乡镇成校，扩大社区教育的覆盖面。要积极鼓励各类职业院校、乡镇成校开展好成人“双证制”教育培训、企业和农村劳动力培训等，扩大培训规模。
4. 系统构建开放教育体系。积极开展城乡社区教育和成人教育培训机构标准化建设，加快建成覆盖城乡、贴近群众的社区教育网络。促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，为社会成员提供更多学习选择机会，适应社会成员多样化的学习和发展需要。加快实行成人高等学历教育“注册入学”制度，建立宽进严出的学习制度。以市、县为单位建立“公民教育积分卡”，记载学分，记录学时，学习记录作为公民技能认定、就业、晋升、职称评定、执业注册等的重要依据。探索建立“学分银行”，完善公民学习信息储存、学分互认与转换、学习信用管理、学习信息统计等制度，推进不同学习成果互认衔接，构建终身学习“立交桥”。
5. 构建强有力的保障体系。一要加强组织领导，明确社区教育和成人教育培训工作职责，充实教育部门管理力量，形成职责与能力相适应的管理体制与工作机制。二要加强考核与督查，制订考核与评估标准，建立相应的教育督导评估与监督制度，健全考核评估与监督机制。三要加大经费投入，拓宽经费来源渠道，形成多元化的经费投入和保障机制。四要加强制度建设，加快制订促进终身教育事业发展的有关法律法规，建立健全社区教育和成人教育培训机构的建设标准及工作岗位规范，构建较完善的制度和法制保障体系。五要建立激励机制，构建教育交流与培训平台，开展每年轮训和全员培训，加大培养培训力度，努力提高师资队伍和管理队伍的素质和水平，扩大兼职教师和志愿者队伍。六要完善教育教学服务体系，强化省社区教育指导中心的功能，开展教育教学改革和课程开发，积极稳步推进理论研究和实践探索。
（二）工作建议
要做好上述工作，面临的任务十分艰巨，困难不少，为此我们提出以下几点建议：
1. 成立相关机构，加强人员配备。一是建议由党委、政府领导牵头，建立由教育行政部门与文化、民政、妇联、团委、财政、宣传等部门共同组成的继续教育（或终身教育）工作联席会议制度，定期召开会议，研究相关政策措施，统筹相关工作，整合利用各部门资源，共同开展面向成人的教育培训等活动。二是在省、市、县教育行政部门设立成人教育和社区教育的责任处（科）室，加强工作人员，切实承担起教育行政部门的“主管”职责。三是参照乡镇成校人员配备标准，按每万人配备一名专职人员的标准，确定社区教育机构人员编制，确保社区教育工作队伍。
2. 完善考核制度，开展督导与评估。一是省级教育行政部门将社区教育和成人教育培训工作情况列入对各地教育行政部门教育科学和谐发展业绩考核。二是将社区教育和成人教育培训工作纳入教育督导范畴，推进社区教育和成人教育培训工作持续健康发展。
3. 明确政府职责，落实工作经费。建立经费分级承担机制，明确各级政府的职责。省政府或省级财政对社区教育和成人教育培训经费出台政策性文件，细化并落实“四个一点”的有关规定，并在省级层面设立社区教育专项经费。各地政府参照乡镇成校的经费标准，按人均1-2元的标准落实社区教育工作经费，确保社区教育活动正常开展。
4. 研究出台相关政策，强化法制保障。争取出台《浙江省终身教育促进条例》，从法律上明确社区教育和成人教育培训的内涵、性质、地位、作用和工作职责、对象等，为全省学习型社会建设提供法律依据，推进终身教育事业发展。
5. 明确教师待遇，提高工作吸引力。一是在社区教育和成人教育机构中实施绩效工资政策，确保从事社区教育和成人教育的专职人员享受与公办中小学同类人员的同等待遇，使他们早日安心工作、乐于工作。二是将从事社区教育工作的专职教师的职称评审纳入相关职称评审系列，在教师职称系列中增设社区教育和成人教育培训的专职教师的学科组，参照国家教师职称评审的相关制度执行。
