提升质量成为我国高职教育内涵发展的核心议题，而专业建设则是其内涵建设的重要抓手。基于德尔菲法，对高职教育专业建设政策效力评价模型进行了构建。研究发现高职教育专业建设政策的全过程可以分为政策制定、政策执行、政策检验3个环节。高职教育专业建设政策的效力可以分为政策效率、政策效用、政策效能、政策效益4个表征方面。同时，基于评价模型形成了政策效力评价的具体指标体系，与高职教育专业建设政策全过程和效力4个表征方面相对应的指标为投入指标、过程指标、产出指标、影响指标。
一、问题的提出
我国高等职业教育的发展始于20世纪80年代。经过几十年的发展，2019年《国家职业教育改革实施方案》明确了职业教育的类型地位，从国家政策战略上推动高职教育从模仿普通教育办学转向特色鲜明的类型教育。近年来，我国虽颁布了多项有关高职教育专业建设的国家级纲要、决定、意见、目录、办法等等，体现了国家对高职教育专业建设的重视。然而，我国高职教育专业建设的现状却不容乐观，问题集中在专业整体发展不平衡、管理体制还需完善、师资结构和课程体系有待优化、经费投入亟需提升等方面。此外，在各地方实践的过程中也存在很多问题和不足，如院校特色专业、优势专业不够明显，区域产业结构与专业结构优化情况不匹配，专业设置雷同现象较为严重，通用性强的专业设置比重较大，内涵建设缺乏理性思考，尚无专业内涵建设与产业需求相匹配的专业评价机制等。
总体来看，“提升质量”成为我国高职教育内涵发展的核心议题，而专业建设则是其内涵建设的重要抓手。鉴于此，政府通过政策指导来加强专业建设。推出项目的同时，也针对性地制定了绩效管理办法，绩效评价结果数据也让人颇感满意，但这些绩效数据所代表的政策执行结果往往与实践者的体验之间存在差异。一些人认为，这些政策并未明显改变当前专业建设整体质量略低的现状，成效不太显著。以什么方法去评判和解析政策预想与高职教育专业建设实践中的鸿沟？政策评估向来是国内外政策科学研究的重点领域，OECD等国际机构或一些学者提出了应用广泛的评估要点和模型等。本研究期望在借鉴国内外研究成果的基础上，提出对高职教育专业建设政策的效力进行评估，分析其影响因素，对其进行评价判断。这对完善和丰富我国高职教育政策研究，并为我国政府制定政策提供参考意见，从而促进我国高职教育专业建设和高职教育的事业发展。
二、研究综述与研究设计
（一）研究综述
政策的有效性是检验政策活动状态的核心指标，政策是否实现预期的目标是判断政策是否具有有效性的依据。现有研究认为对高职院校校企合作政策的有效性分析应关注利益主体、政策决策主体和执行主体的诉求，政策的有效性是一个有目的、有组织的动态发展过程，涵盖了政策制定、实施、评估、反馈以及修正等各个方面。校企合作政策的有效性应从政策制定主体、政策内容的合理性和有效性的统一性、不同利益者的合作关系、第三方评估和机制以及内外部环境等多个方面考虑。也有学者从个人主义、结构主义、关系主义三种取向，着重就人力资本投入、社会关系重建等方面对提高贫困群体学习意愿、教育质量和就业质量等构建了政策内容和评估框架。这个框架包括政策主张、教育环境、致贫原因、教育目的、教育实施范围和政策设计与评估，每一类政策主张对应不同的内容。如个人主义的政策主张下，对应的政策设计与评估则是建立人力资本补偿机制，补偿家庭中文化教育的缺失，主动逃离“贫困文化”的循环陷阱。
对政策制定的效力分析。政策力度揭示政策实施过程中的效力特征，政策主体的数量增加和政府对职业教育支持的面面俱到并不代表政策效力和影响力的增强。张慧等研究者按照文件的效力级别构建了1978—2017年间537份职业教育政策力度得分标准，效力分值采取5分制，从高到低分别包括法律、国务院行政法规、部委规章、部委规范性文件和部委工作文件。通过计算可以得出政策总力度与政策数量的关系以及政策年平均力度。也有学者依据政策学家那格尔提出的政策制定过程评价的“三P”标准，即公众参与度、可预测性、程序公正性对中职免费政策制定过程进行评估，发现中职免费政策制定过程中政策利害相关人处于缺席状态，且政策制定过程是一个迅速、快捷的过程，呈现出“单方案决策”的特征。政策结果的效力分析通常与政策执行的绩效和效果评估联系在一起。陈平路等人采取定量与定性相结合的方法，即采用前后对比、实验组对比的评估方法对职业教育专项扶贫机制的政策展开效果评估。
综上，职业教育政策效力的评估分为两种。一种是以政策文本为分析资料，按照政策的行政级别赋值后统计得出政策文本本身的效力，与政策的实际执行情况无关，是一种对政策制定阶段的效力分析。另外一种政策效力的评估是从政策制定者和政策制定的特点出发，贯穿政策制定、执行和结果，不涉及政策本身的行政级别的一种效力评估。职业教育政策效力评估的方法有定量分析、定性分析和定量定性相结合分析三种。高职教育专业建设政策相关研究方面，目前学术界主要集中于高职教育政策现状分析、存在问题及相应解决建议或措施，部分研究分析了政策实施过程的效度问题，但对政策实施效果、效率、效益和影响因素的实证研究较少，对高职教育专业建设政策效力的质性研究更是缺乏。因此，本研究尝试以此作为研究切入点。
（二）研究设计与资料收集
高职教育专业建设政策效力的评估具体评价模型、评价指标以及指标的权重，还需要在实践中获取。因此，本研究借鉴德尔菲（Delphi）法，对高职教育专业建设政策领域的相关专家进行了访谈和咨询，并结合相关文献资料和理论分析，构建了具有可操作性的“高职教育专业建设政策效力的评价模型”。
1. 访谈对象。由于高职教育专业建设政策的发起、制定、实施和评价涉及不同的政策主体，因此，对相关内容的访谈也需要选择相应的主体进行，然后将不同主体的关注点进行汇总。本研究将高职教育专业建设政策的政策主体分为政策咨询者、政策制定者、政策执行者和政策评价者四类，访谈对象也由这四类构成。
在政策咨询者方面，本研究主要考虑的是从事高职教育专业建设研究的相关学者；在政策制定者方面，主要考虑的是教育行政部门负责相关政策制定的公务人员；在政策执行者方面，本研究涉及的政策执行者主要有两类，一类是地方教育行政部门的相关负责人，他们既是中央层面教育政策的执行者，也是地方层面教育政策的制定者，具有双重身份；另外一类政策的执行者主要是各高职院校的负责人，他们是高职教育专业建设政策最重要的执行主体。在政策评价者方面，除上面所涉及的评价者，本研究还考虑了行业企业相关负责人的评价意见。
在此分类的基础上，本研究共访谈相关专家12人，受访者的基本信息如表1所示。
2. 研究方法与资料收集。访谈的主要目的是对高职教育专业建设政策相关政策环节所涉及的各类重要参与者进行咨询，了解高职教育专业建设政策（主要指2006年的高职院校示范校和2010年的高职院校骨干校以及高职院校专业服务产业能力提升项目相关政策）从发起、制定、实施到评价的全过程工作和内容，并能够达到为一般性的职业教育政策绩效评价分析做准备的目标。访谈的方式为半结构式访谈，访谈内容总共分为4个部分。第一部分，了解专家对高职教育专业建设政策的参与程度、熟悉程度和关注程度。第二部分，了解专家在高职教育专业建设政策的发起、制定、实施和评价过程中都做过哪些具体工作。第三部分，了解在高职教育专业建设政策的不同环节中，专家最关注的指标和效果。第四部分，了解高职教育专业建设政策实施完成后，现有的评价工作情况。
本次访谈总共进行4轮，基于德尔菲法专家的意见趋于一致。第一轮访谈：采取面对面访谈或电话访谈的形式，对12位专家进行一对一访谈。每位专家的访谈时间均为1~2个小时。访谈后整理每一位专家的访谈记录。第二轮访谈：汇总所有专家的访谈记录，将访谈内容第二、三、四部分整理出来，列举所有12位专家的观点，并将不同专家的相似观点进行合并。将整理后的内容通过邮件的形式发给每一位专家，并询问专家是否同意访谈结果中的全部观点。第三轮访谈：共有3位专家对部分内容提出了异议或改进意见，对持有不同意见的各位专家学者开展二次深度访谈交流，且保证每位专家的深度访谈时间在30分钟到60分钟。访谈后整理每一位专家的访谈记录。第四轮访谈：对访谈内容进行修改和完善，将重新整理后的内容发给全部12位专家，并再次询问专家是否同意访谈结果中的全部观点。至此，所有受访专家均同意访谈结果中的全部观点。
三、研究过程与结果
（一）访谈结果的分析
1. 高职教育专业建设政策从制定到实施的过程中不存在政策适用的环节。政策适用即政策的适用性分析，是公共政策学中的一个重要观点。政策适用是在已有政策的基础上，对相关政策在特定环境中的适用性进行分析的过程，目的是对政策的实施与否以及如何实施等方面提出相应建议。
对12位职教领域专家的访谈结果显示，以往的高职教育专业建设政策几乎不存在专门的政策适用性分析过程。专家对高职教育专业建设政策的适用过程了解甚少，全部专家的关注点均集中在政策制定、政策执行和政策检验这3个环节。之前根据CIPP模型的4个评价环节：背景评价、输入评价、过程评价和结果评价，将高职教育专业建设政策的全过程划分为了政策制定、政策适用、政策执行和政策效果这4个环节，以满足评价的全程性、过程性和反馈性。根据访谈的结果，由于以往的高职教育专业建设政策不存在政策适用的过程，对高职教育专业建设政策的政策适用评价已有结果，因此对其全过程的评价仅需关注政策制定、政策执行和政策检验3个环节。综上，根据访谈的结果，将高职教育专业建设政策评价的全过程重新划定为政策制定、政策执行和政策检验。
2. 高职院校维度主体在肯定专业建设政策重要意义的同时提出与实际执行相关的困难和问题。从12位专家的访谈结果来看，高职院校维度主体所关注的高职教育专业政策评价内容的同质性最高。作为高职院校维度的主体大多关注政策实施的微观层面内容，关注政策的直接绩效。这类主体一般高度肯定专业建设政策的重要意义，认为“专业建设是高职院校内涵发展的重要抓手，专业建设政策是中央政府和各级教育行政部门在高职教育发展过程中，规划高职院校发展、布局和设置专业规模、调整专业数量、进行人才培养等相关工作的指导性文件和重要依据。高职教育专业建设政策反映了高职教育的发展方向”。同时，由于每个学校每个专业的发展建设路径不一样，与政策执行联系最为紧密的院校主体也看到了一些专业建设政策发展中的困难和问题，如有专家提出“高职教育专业建设是否符合地区和学校的实际需要和现实情况，是否从长远的眼光出发制定政策”等。但从总体上来说，院校主体对高职教育专业建设呈明显积极的态度，认为相关政策对院校发展的推动作用较大。
3. 部分省份缺乏高职教育专业建设政策中观层面的政策支持。与院校维度主体关注内容的同质性相比，省（市）级教育行政部门不同主体访谈结果的差异性相对较大。国家层面的高职教育专业建设政策“从客观上撬动了地方政策的支持，具有积极的作用”。但在具体的实施和执行过程中，部分省市的配套政策较为完善、资金投入较多、管理较为认真，而部分省市则缺乏相应的政策支持。在对院校维度主体的访谈中也印证了这一结论。同时，根据访谈结果还可以看出，各地在国家宏观政策的指导下，根据各地的实际情况，省级政策、市级政府制定和出台相应中观层面的配套支持政策，对具体政策的实施具有十分重要的影响作用。
4. 企业主体对高职教育专业建设政策的兴趣度较高，但实际了解程度较低。从访谈结果可以看出，目前企业维度的主体虽然对高职教育专业建设政策具有一定的兴趣，但实际关注和了解程度较低。一方面，企业维度主体认可目前高职院校毕业生的质量，“企业目前对高职毕业生的满意度较高，高职毕业生在工作中的表现与本科生和研究生相差不大。高职生在学期间的实习实训经历，对其毕业后快速进入工作情境具有较大帮助。”但另一方面，即使是与高职院校密切合作的企业，其相关负责人对于以往的高职教育专业建设政策也几乎处于“不清楚”“不了解”“没有听说过”的状态。原因可能在于企业只关注人才培养的结果，并不真正关注人才培养的过程。正如某受访专家所说，“虽然教育部有相关专业建设政策，但是对我们企业来说，招人的时候只要专业对口，我们更看重的还是员工的个人能力，主要是沟通能力、表达能力和技术能力。”
5. 对高职教育专业建设政策的第三方评价处于缺位状态。目前对高职教育专业建设政策的评价并不存在全过程评价，仅关注政策执行的绩效评价，而对政策制定的评价几乎没有，且缺少第三方评价。院校维度的评价大多仅关注教师和学生，具体来说关注毕业生的就业和行业影响力情况以及教师满意度等指标。省级教育行政部门的评价大多仅关注各院校政策执行的绩效情况，如资金投入和使用情况、获奖情况、骨干专业数量等。国家教育行政部门的评价则侧重关注各省的总体情况。由于评价内容和评价主体的局限性，在评价方法上，目前对高职教育专业建设政策的评价大部分为定量评价，缺少定性评价和定性与定量相结合的评价。
（二）高职专业建设政策效力表征分析与评价模型构建
1. 高职教育专业建设政策表征维度分析。高职教育专业建设政策效力研究，是在政策制定、政策执行和政策检验的全过程中，对高职教育专业建设政策的即时效力（时效）和长远效力（实效）的分析与评价，即通过定量与定性相结合的方法，对高职教育专业建设政策的政策效率、政策效能、政策效用和政策效益进行的“全过程”分析与评价。为更好地理解政策的效力，本研究把高职教育专业建设政策的效力分解为政策效率、政策效用、政策效能和政策效益4个表征，这4个表征从不同层面分别并共同体现政策效力。从这4个表征方面的内涵出发，能够在高职教育专业建设政策的全过程中分别找出其对应的评价指标，从而对政策效力进行评价。
第一，政策效率表征高职教育专业建设政策效力的利用率和完成率。效率的一般内涵是当各类技术、资源投入等条件确定的条件下，如何使用有效的各类资源最大效率地完成设定目标以及该过程如何科学评价的问题。这一过程包含两个方面的要点，其一是特定的时间周期内所完成的工作任务和工作总量；其二是科学有效地使用现有的各类资源不断满足社会主题的需求和目标。政策效率就是通过配置政策资源，最大化地满足政策目标的程度。政策效率则主要指相关政策的各类投入和相关政策各类产出之间的比值，政策效率主要强调各类政策投入后能够有足够有效的政策产出，各类政策资源投入后的完成率和使用率是怎样的。具体到高职教育领域则主要是指高职教育专业建设的相关政策出台后，相关行政部门和高职院校根据政策要求配套投入并完成的相应工作任务量，因此这一部分的指标主要反映在高职教育专业建设政策的投入中，对应高职教育专业建设政策的投入指标，可用定量的绩效评估方法对其进行评估。
第二，政策效用表征高职教育专业建设政策效力预期结果的达成程度。效用是指商品满足消费者需求的程度，即系统期望达到一组具体任务要求的程度。作为经济学领域的一个重要概念，效用通常表征经济领域的消费者通过消费具体产品以及在享受各类闲暇娱乐过程中消费者的需求与欲望等得到满足的程度。政策效用是指政策的实际投入与政策目标实现之间的度量。政策效用受政策供求关系的影响，在不同的供求关系影响下，政策效用截然不同。高职教育专业建设政策的政策效用即在相关政策执行完成之后达成预期结果或影响的程度，主要对应高职教育专业建设政策的投入指标、产出指标和影响指标，同时包含价值性判断、程序性判断和描述性判断3个评价维度，既有量化指标也有定性指标，因此需要通过定性与定量相结合的研究方法对高职教育专业建设政策的效用进行评价。
第三，政策效能表征高职教育专业建设政策效力的实现程度。效能反映开展活动目标的正确性及其实现程度，指使用行为目的和手段方法的正确性与效果方面的有利性，也就是“是否以正确的方式做事”。政策效能就是政策达到预期结果或影响的程序。高职教育专业建设政策的政策效能反映了相关政策在促进高职教育专业建设方面的正确性及其实现程度，反映在高职教育专业建设政策从制定到执行再到检验的全过程中。因此，反映专业建设政策的政策效能指标也应该体现在投入、过程、产出等各个阶段，对应于高职教育专业建设政策的投入指标、过程指标和产出指标。反映高职教育专业建设政策“是否以正确的方式做事”以及“结果或影响达到目标的程度如何”，这一部分指标既包含价值性判断，也包含程序性判断和描述性判断的维度，既有量化指标也有定性指标，因此需要通过定性与定量相结合的研究方法对高职教育专业建设政策的政策效能进行评价。
第四，政策效益表征高职教育专业建设政策效力的直接效益和间接效益。效益是直接效益和间接效益的统称，是指劳动（包括物化劳动与活劳动）占用、劳动消耗与获得的劳动成果之间的比较。项目直接产生的净产值是直接效益；而由项目的投产引起相关项目净产值的增长，是建设项目的间接效益。政策效益是政策实施后所产生的短期效果和中长期效果。政策效益反映政策制定的目标、政府制定政策的意图实现的程度和状况，它强调的是结果，而不是投入。高职教育专业建设政策的政策效益也应分为直接效益和间接效益两个方面，直接效益是指短期内政策所表现出来的绩效成绩与投入之间的度量，是短期内可见的结果性指标，对应产出指标；而间接效益则是在中长期以及更长的时间内，专业建设政策所表现出来的影响力和效果，对应影响指标。直接效益可用量化的指标进行评价，间接效益则更适合用定性的指标进行评价，因此，这部分内容也同时包含价值性判断、程序性判断和描述性判断3个维度，应采用定性与定量相结合的评价方法。
2. 基于德尔菲法的访谈结果的评价模型构建。根据前面的调查和分析可以得出，高职教育专业建设政策的全过程可以分为政策制定、政策执行、政策检验3个环节；高职教育专业建设政策的效力可以分为政策效率、政策效用、政策效能、政策效益4个表征方面；与高职教育专业建设政策全过程和效力4个表征方面相对应的指标为投入指标、过程指标、产出指标、影响指标。这4类指标都可以用价值性判断、程序性判断和描述性判断来检验。本研究结合访谈结果和理论分析的结果，形成了高职教育专业建设政策效力的评价模型，如图1所示。
高职教育专业建设政策效力的评价模型能进一步反映高职教育专业建设政策效力的实际情况。首先，根据德尔菲法、访谈和背景分析，“高职教育专业建设政策效力的评价模型”呈现了高职教育专业建设政策从政策制定到政策执行、再到政策检验的全过程，以及这3个环节之间从起始到转化、到反馈、再回到起始的循环关系。其次，“高职教育专业建设政策效力的评价模型”在分析高职教育专业建设政策效力的基础上，在政策的全过程中，将“政策效力”分为了政策效能、政策效率、政策效用、政策效益4个表征，这4个方面既合起来反映政策效力的全部内涵，又体现高职教育专业建设政策全部过程。再次，对政策效力4个表征进行评价，需要将4个表征对应为具体的评价指标，因此“高职教育专业建设政策效力的评价模型”从政策效能、政策效率、政策效用、政策效益的具体内涵出发，提出了投入指标、过程指标、产出指标、影响指标4个评价指标，但4个表征与4个指标之间并不是一一对应的关系，而是相互交叉的关系，因此，4个表征共同对应4个评价指标。最后，在不同的指标中，既包含价值性判断，也包含程序性判断和描述性判断，既有量化指标也有定性指标，因此需要通过定性与定量相结合的方法对高职教育专业建设政策的政策效力进行评价。
（三）高职教育专业建设政策效力的评价指标体系构建
高职教育专业建设政策效力评价整体由背景分析（含政策的形式合法性与价值合理性分析）、实施有效性分析（含投入、过程、产出和影响分析）、长期影响分析组成。评价工作将邀请各政策主体，包括政策制定者、咨询者、地方教育部门和高职院校、教师、学生、家长、行业企业人士等，收集从政策文本、实践数据和记录、个人经验等多来源数据进行综合分析描述事实，做出价值判断。以下重点就实施有效性的评价指标体系进行说明。
高职教育专业建设政策效力的投入指标包含政策供给、经费投入、预算结构、教学条件4个二级指标。专业建设政策效力的过程指标包含校企合作、教学改革、教学场地3个二级指标。专业建设政策效力的产出指标包含学生就业质量、校内专业建设成果、社会认可度3个二级指标。专业建设政策效力的影响指标包含社会贡献和辐射带动。
此外，相关政策在制定、执行和评估过程中还可以反映出相应的特色与创新。综上所述，高职教育专业建设政策效力的评价指标体系如表2所示。
四、总结与讨论
当前，高职教育进入内涵式发展阶段，其发展的核心在于专业建设。在我国,专业建设需要一定的政策推动,加快这一类型教育人才培养目标和定位的实现,规范学校人才培养方案设计、组织实施与质量控制等多方面的制度建设与执行。专业是高校人才培养的基本单元,是职业教育向社会供给人才的基本单位,也是职业教育与行业、产业、企业的基本接口。专业建设的水平直接关系到人才培养的质量,关系到高等教育服务经济社会发展的水平,关系到能否成为促进国家创新发展的推动力量。如何推动专业教学的改革,推动职业教育专业建设,提升高职院校的办学质量成为政策需要解决的问题。
研究政策演进和落实发现，在项目制和科层制的作用下，各地和示范（骨干）建设院校能够根据条件利用各种政策工具落实项目任务中的校企合作、师资队伍、课程体系、实习实训基地和社会服务等各项要求，但相关政策的发展也出现了同质化现象。该项目在投入、过程、产出和影响力方面的总体执行绩效较好，特别是在课程建设方面，项目学校明显优于非项目学校，并带动了周边学校的教学改革，但从项目制的角度看，该项目的实施也带来优势院校与优势专业相对固化、院校建设目标出现异化等非项目预期情况，需要引起关注。
现阶段看，这一政策的效果及影响总体上正向、正面，但受“项目制”自身局限，仍呈现一定的运动式治理特点。针对时弊，短期内集中资源攻坚克难，“项目制”的优势明显，但仅靠“项目制”一种方式不利于实现长期治理。因此，随着职业教育发展程度和成熟度的提升，政策制定效力上应更多考虑项目治理与常规治理相结合，政策研究上应更加重视根据发展程度兼顾两种方式的指标体系制定，更多考察促进不同地区不同发展水平职业教育的效果。对于重视程度不够、财力支持不足的地方，应考虑通过科层途径进行自上而下的常规项目调动资源、通过奖补方式提升财力支持效果，增加更大范围职业院校获得建设资源的机会，缩小职业教育发展的地区差异。“项目制”政策不应是唯一的资源配置途径、政策推进手段，应随着财力的增长，在提升地方管理水平的同时，增加一般性转移支付，同时发挥“项目制”在打造示范、攻坚克难、点上突破的作用。
政策效力指标体系未来还可以在5个方向上进一步优化和挖掘指标设计：一是如何更好地体现和衡量学校办学定位、专业群建设目标与经济社会需求之间的符合度；二是如何更好地表现和评价学校的产教融合、校企合作、人才培养、技术研发、社会服务、文化传承对国家和区域经济社会发展的支撑度；三是如何更好地量化和评估学校培养方案、教学运行、培养质量与“三全”质量管理的契合度；四是如何更好地呈现和判别学校师资队伍、设备设施、实践基地、教学资源等供给的保障度；五是如何更好地收集和分析学生、用人单位、政府对教育教学质量的满意度以及业内、社会、国内、国际的知名度。
【王世斌，天津大学教育学院教授；林宇，天津大学教育学院博士研究生】
原文刊载于《中国高教研究》2022年第7期